1. Εισαγωγή.
Η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ) μετεξελίχθηκε στην Ευρωπαϊκή Ένωση μέσω δύο καίριων διαδικασιών: των διευρύνσεων δηλ. της εισδοχής νέων κρατών – μελών και των εμβαθύνσεων δηλ. των θεσμικών αλλαγών προς την κατεύθυνση της ολοκλήρωσης. Οι δύο αυτές διαδικασίες είναι διαχρονικές, με την έννοια ότι διατρέχουν όλη την διάρκεια ζωής της ένωσης, αλλά και κάποιες φορές αλληλένδετες με μία διεύρυνση να προκαλεί θεσμικές ενέργειες και αλλαγές.
Στο πλαίσιο της συγκεκριμένης εργασίας θα δείξουμε την διαχρονικότητα των δύο διαδικασιών (κεφάλαιο 2) παρουσιάζοντας συνοπτικά τις διευρύνσεις μέχρι και το 2004 καθώς και τις σημαντικές εμβαθύνσεις που προέκυψαν κυρίως μέσω των Συνθηκών. Στο κεφάλαιο 3 θα γίνει πιο εκτενής αναφορά στην τελευταία διεύρυνση που ενέταξε στους κόλπους της ΕΕ πρώην σοσιαλιστικές χώρες και στις θεσμικές αλλαγές που αυτή επέφερε στους θεσμούς της Ένωσης.
2. Η διαχρονικότητα των εμβανθύσεων και των διευρύνσεων
Ορίζοντας τις έννοιες θα μπορούσαμε να πούμε ότι η διεύρυνση είναι η διαδικασία ένταξης νέων χωρών στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα ενώ η εμβάθυνση «αρθρώθηκε στην επιδίωξη δύο στόχων: της δημιουργίας της οικονομικής και νομισματικής ένωσης και της προώθησης της πολιτικής ενοποίησης1.»
Οι επεκτάσεις και οι εμβαθύνσεις είναι ένα χαρακτηριστικό του ζώντος οργανισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Δίνοντας του βασικούς ορισμούς για τις δύο αυτές έννοιες, θα πούμε ότι η διεύρυνση αποτελεί την ένταξη νέων χωρών στην Ευρωπαϊκή Ένωση ενώ η εμβάθυνση σημαίνει την υιοθέτηση πολιτικών ενοποίησης και ολοκλήρωσης μέσω της εξέλιξης των κοινοτικών θεσμών.
Η σημαντικότερη εμβάθυνση αποτέλεσε η Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ) η οποία ξεκίνησε το 1970 και υπήρξε η πλέον ολοκληρωμένη πολιτική η οποία σταδιακά προώθησε την έννοια της ολοκλήρωσης. Ο βασικός λόγος ήταν ότι δημιουργήθηκε ένας κοινός μηχανισμός που χρηματοδοτείται από ένα κοινό ταμείο και διευθυνόταν από τα κοινοτικά όργανα.
Οι διαδικασίες διεύρυνσης και εμβάθυνσης είναι διαχρονικές από την αρχή της ενοποίησης αλλά αυτές δεν γίνονται με τρόπο συντονισμένο, συνεκτικό ή μόνιμο και σίγουρα δεν συσχετίζονται. Αυτό που γίνεται συνήθως είναι ότι οι εμβαθύνσεις έχουν μία διαρκή δραστηριοποίηση ενώ οι διευρύνσεις πραγματοποιούνται σε συγκεκριμένες χρονικές στιγμές (1973, 1981, 1986, 1995, 2004).
Με την πρώτη διεύρυνση, αυτή του 1973 και την ένταξη στην ΕΟΚ της Μ. Βρετανίας και των «δορυφόρων» της (Ιρλανδία και Δανία), πραγματοποιήθηκαν και διαδικασίες εμβάθυνσης. Η περίοδος που ξεκινά με την πρώτη αυτή διεύρυνση είναι και η πιο σημαντική διότι η ενοποίηση προχώρησε με γοργούς ρυθμούς και πραγματοποιήθηκε μία θεσμική ανάπτυξη και διαμορφώθηκε το κοινοτικό κεκτημένο2 το οποίο όφειλαν να υιοθετήσουν προοδευτικά όλα τα υποψήφια μέλη. Η απόφαση για την συγκεκριμένη διεύρυνση συνοδεύτηκε και με την απόφαση να τεθούν οι βάσεις για το θέμα της ενοποίησης. Το σημαντικό στοιχείο είναι ότι με την εισδοχή Βρετανίας, Δανίας, Ιρλανδίας αναγνωρίστηκε η διαδικασία διευρύνσεων ως μία συνεχής διαδικασία. Με αυτόν τον τρόπο άνοιξε «η συζήτηση για τις σχέσεις εμβάθυνσης και διεύρυνσης της ενοποίησης3» και πάρθηκε η απόφαση ότι «τα νέα μέλη ήταν υποχρεωμένα να αποδεχθούν όλες τις προηγούμενες συμφωνίες της ΕΟΚ, όμως τους παραχωρήθηκε μία μεταβατική περίοδος πέντε ετών για να προσαρμοστούν σε αυτές.4»
Ακόμα μία σημαντική αλλαγή στο διακυβερνητικό έργο της ΕΟΚ με την σύσταση το 1974 του Ευρωπαϊκού συμβουλίου των αρχηγών των κρατών μελών, μία άτυπη συνάντηση ανά εξάμηνο. Αν και δεν μπορεί να θεωρηθεί επακριβώς ως μία ενέργεια εμβάθυνσης διότι ενδυνάμωσε τους υπερεθνικούς θεσμούς και όχι την Κοινότητα, ωστόσο διευκόλυνε την λήψη των αποφάσεων.
Σε οικονομικό επίπεδο το 1975 δημιουργήθηκε ο κοινοτικός προϋπολογισμός και παραχωρήθηκαν σημαντικές αρμοδιότητες στο Ευρωκοινοβούλιο για την διαμόρφωση του. Με αυτόν τον τρόπο αυξήθηκαν οι ίδιοι πόροι.
Παράλληλα και με την ένταξη χωρών με χαμηλό επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης όπως η Ιρλανδία και υπό την πίεση επίσης της Βρετανίας και της Ιταλίας που είχαν περιφέρειες με οικονομικό επίπεδο κάτω από τον μέσο όρο «η ΕΟΚ αποδέχθηκε την ίδρυση ενός Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης5» με στόχο την μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων.
Μία εμβάθυνση στο μεσοδιάστημα ήταν το 1979 η υιοθέτηση του «Μηχανισμού Συναλλαγματικών Ισοτιμιών» με τον οποίο οι χώρες μέλη υπολόγιζαν την αξία των νομισμάτων τους μέσω μίας συγκεκριμένης ποσοστιαίας αναλογίας της ECU6».
Με τις διευρύνσεις προς τον νότο του 1981 (Ελλάδα) και 1986 (Ισπανία, Πορτογαλία) χώρες οι οποίες προέρχονταν από μακροχρόνια δικτατορικά καθεστώτα, αποτέλεσαν τα πρώτα κράτη – μέλη για τα οποία ακολουθήθηκε μία μακροχρόνια διαδικασία μεταρρυθμίσεων στην οποία τέθηκαν τα ζητήματα της εμπέδωσης των δημοκρατικών θεσμών και της πολιτικής σταθεροποίησης. Τα ίδια θεσμικά ζητήματα θα αναπτυχθούν και οι ίδιες προβληματικές θα τεθούν και για τις χώρες τις Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης που επίσης έβγαιναν από μακροχρόνια καταπιεστικά και αντιδημοκρατικά καθεστώτα.
Σε θεσμικό επίπεδο οι διευρύνσεις προκάλεσαν αλλαγές στην σύνθεση των οργάνων της Κοινότητας (Επιτροπή, Συμβούλιο Υπουργών, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο) ενώ το 1985 προωθήθηκε η Λευκή Βίβλος για την εγκαθίδρυση της ενιαίας εσωτερικής αγοράς. Το 1987 υιοθετήθηκε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ) «η οποία προώθησε μία σειρά από αλλαγές στους όρους της Συνθήκης της Ρώμης και διακήρυσσε καθαρά τον στόχο της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ)7».
Σε οικονομικό επίπεδο και με την μετακίνηση των διευρύνσεων προς την Μεσόγειο δημιουργήθηκαν νέα χρηματοδοτικά εργαλεία, τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜΟΠ) για την χρηματοδότηση των χωρών αυτών.
Η κατάρρευση του υπαρκτού σοσιαλισμού το 1989 σήμανε την ανάγκη αναθεώρησης της ενοποιητικής διαδικασίας που είχε ξεκινήσει με την ΕΕΠ με στόχο «την εμβάθυνση της ολοκλήρωσης στο πολιτικό πεδίο8». Η ενοποίηση της Γερμανίας το 1990 αποτέλεσε το πρώτο πείραμα ένταξης πρώην κομμουνιστικής χώρας, της Ανατολικής Γερμανίας, στην Κοινότητα.
Το 1992 πραγματοποιήθηκε μία ουσιαστική εμβάθυνση με την «συμφωνία για την ΟΝΕ και της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΣΕ) γνωστή και ως Συνθήκη του Μάαστριχτ9 από το όνομα της ολλανδικής πόλης στην οποία υπογράφτηκε10.» Αναφορικά με την έννοια της διεύρυνσης η συγκεκριμένη εμβάθυνση «θέσπισε μία σειρά κριτηρίων οικονομικής σύγκλισης (ποσοστά πληθωρισμού, δημοσίου χρέους και ελλειμμάτων) στη βάση των οποίων τα κράτη – μέλη της ΕΚ θα μπορούσαν να ενταχθούν στην ΟΝΕ11». Τα κριτήρια αυτά εφαρμόστηκαν σε όλες τις επόμενες διευρύνσεις και ειδικά στην τελευταία διεύρυνση που ενέταξε στην ΕΕ τις χώρες από το Ανατολική Ευρώπη.
Η τέταρτη διεύρυνση που πραγματοποιήθηκε το 1995, αμέσως μετά την Συνθήκη του Μάαστριχτ αποτέλεσε και την πιο εύκολη υπόθεση διότι οι χώρες που εντάχθηκαν (Αυστρία, Φιλανδία και Σουηδία) ήταν έτοιμες από καιρό και πραγματοποιήθηκε με ομαλό τρόπο.
Το 1997 υπογράφηκε η Συνθήκη του Άμστερνταμ12 με στόχο να αναθεωρηθεί η συνθήκη του Μάαστριχτ τόσο σε οικονομικό όσο κυρίως σε πολιτικό επίπεδο προκειμένου να αντιμετωπισθούν τα αιτήματα από τις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης μετά την κατάρρευση των σοσιαλιστικών καθεστώτων. Με την συγκεκριμένη συνθήκη υπήρξαν στοιχεία που προώθησαν την περαιτέρω εμβάθυνση όπως η ενίσχυση της διαδικασίας συναπόφασης, η ενίσχυση του ρόλου του Προέδρου της Επιτροπής, ορισμός εκπροσώπου για την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ), μεταβολές στην διαδικασία λήψης των αποφάσεων. Παρά τις βελτιώσεις της στην ΣΕΕ του 1992, εκτιμάται ότι η συνθήκη του Άμστερνταμ «μερικώς μόνο επέτυχε τους στόχους που επεδίωκε και ανάλογη ήταν και η συμβολή της στη βελτίωση της λειτουργικότητας του μηχανισμού ολοκλήρωσης13». Αρκετά ζητήματα έμεινα ανοικτά, «τα υπόλοιπα του Άμστερνταμ», και σε συνδυασμό με την έναρξη των ενταξιακών διαπραγματεύσεων για τις χώρες της ΚΑΕ επέσπευσαν την σύγκλιση νέας Διακυβερνητικής Διάσκεψης και νέας συνθήκης.
Το 2000 τα κράτη μέλη της ΕΕ προχώρησαν σε διακυβερνητική διάσκεψη με σκοπό την ρύθμιση των «υπολοίπων» της Συνθήκης του Άμστερνταμ «αλλά και την θεσμική προετοιμασία της Ευρωπαικής Ένωσης να πραγματοποιείσει την μεγαλύτερη, δυσχερέστερη και πλέον φιλόδοξη διεύρυνσή της14.» Το 2001 υπογράφηκε η Συνθήκη της Νίκαιας15 με την οποία πραγματοποιήθηκαν αλλαγές αναδιαμόρφωση του πλήθους των Επιτρόπων, ορίζεται η ειδική πλειοψηφία, τροποποιείται το σύστημα λήψης των αποφάσεων, επεκτείνεται η δυνατότητα εφαρμογής της Ενισχυμένης Συνεργασίας, υιοθετείται ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Ωστόσο και η συνθήκη της Νίκαιας δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνέβαλε επιπλέον στην διαδικασία ενοποίησης και ολοκλήρωσης αφού «άφησε ημιτελή τη θεσμική μεταρρύθμιση, ανέτρεψε τις ισοροπίες εις βάρος των μικρών και των μεσαίων χωρών, έκανε πιο πολύπλοκο τον μηχανισμό της λήψης των αποφάσεων16».
3. Η τελευταία μεγάλη διεύρυνση.
Η τελευταία μεγάλη διεύρυνση που πραγματοποιήθηκε το 2004 ενέταξε στην δομή της Ευρωπαϊκής Ένωσης οκτώ πρώην κομμουνιστικές χώρες (Ουγγαρία, Πολωνία, Τσεχία, Σλοβακία, Σλοβενία, Εσθονία, Λετονία, Λιθουανία) και δύο μεσογειακές χώρες (Μάλτα και Κύπρο). Το ιδιαίτερο ενδιαφέρον σε αυτήν την διεύρυνση αποτελεί η ένταξη στην ΕΕ των πρώην ανατολικών χωρών.
Η πτώση του κομμουνιστικού μπλοκ το 1989 στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη διαμόρφωσε νέες συνθήκες οι οποίες οδήγησαν στην ένταξη αρκετών πρώην κομμουνιστικών χωρών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η ΕΕ «έσπευσε να ανασύρει τις χώρες τις Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (ΚΑΕ) μέσα από τα συντρίμμια μίας ιδεολογίας και τα ερείπια μιας αυτοκρατορίας και να τους προσφέρει τα μέσα για να αποδυθούν σε ένα πρωτόγνωρο από την φύση του και την εμβέλεια του μεταρρυθμιστικό εγχείρημα.17» Παρά το γεγονός ότι η οικονομική κατάσταση των χωρών αυτών δεν ευνοούσε την ένταξη τους, η ΕΕ ανέλαβε το κόστος των πολιτικών, κοινωνικών και οικονομικών μεταρρυθμίσεων σε αυτές τις χώρες διότι το «επέβαλλαν λόγοι πολιτικοί και στρατιωτικοί καθώς και ένα ηθικό καθήκον της Ευρωπαϊκής Κοινότητας18» απέναντι στην ιστορία των χωρών αυτών.
Σε πολιτικό επίπεδο η διεύρυνση της ΕΕ προς τα ανατολάς ενισχύθηκε σε μεγάλο βαθμό από την Μ. Βρετανία και τις ΗΠΑ που θεωρούσαν ότι η ένταξη των συγκεκριμένων χωρών στην ΕΕ θα σήμανε και το οριστικό τέλος τους εναγκαλισμού τους από την Ρωσία. Παράλληλα η Βρετανία ιδιαίτερα έβλεπε μία νέα αγορά να αναδύεται στην Ανατολική Ευρώπη για τα προϊόντα της.
Το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα για τις χώρες αυτές ήταν τεράστιο. Οι ίδιες οι χώρες αυτές έβλεπαν την ένταξη τους στην ΕΕ ως το ολοκληρωτικό βήμα απογαλακτισμού τους από την Ρωσία και ένταξης τους στο Δυτικό τρόπο ζωής αφήνοντας πίσω το κομμουνιστικό παρελθόν. «Η συμμετοχή τους σε αυτό υπαγορευόταν καθαρά από την ανάγκη εξυπηρέτησης των συμφερόντων τους και η επιδίωξη τους ήταν πλήρως στεγανοποιημένη από την επίδραση της ευρωπαϊκής ιδεολογίας19.» Σκοπός τους ήταν η επίτευξη της ευημερίας μέσω της υιοθέτησης του Δυτικού τρόπου ζωής, της φιλελεύθερης οικονομίας, των δημοκρατικών μεταρρυθμίσεων.
Από την άλλη πλευρά οι Ευρωπαίοι ανησυχούσαν για το τρόπο με τον οποίο οι ανατολικές χώρες θα ενέτασαν το κοινοτικό κεκτημένο στην διακυβέρνηση τους. Τα λεγόμενα condionalities όπως η μετατροπή της οικονομίας τους από κρατική σε οικονομία της αγοράς, οι πολιτικές εκδημοκρατισμού, η χρηστή διακυβέρνηση, ο πολιτικός διάλογος ήταν στοιχεία τα οποία απαιτούνταν για την ένταξη τους.
Προκειμένου λοιπόν να υποστηρίξει την ένταξη των χωρών αυτών η ΕΕ αποφάσισε να προβεί τόσο σε θεσμικές ρυθμίσεις όσο και οικονομικές προσαρμογές.
Σε θεσμικό επίπεδο και για να επιτευχθούν οι διαδικασίες ένταξης των χωρών η Ε.Ε. στην συνδιάσκεψη της Κοπεγχάγης έθεσε τα επονομαζόμενα «κριτήρια της Κοπεγχάγης» προκειμένου να μπορέσει να ενταχθεί μία χώρα στην ΕΕ. Η διεύρυνση περιελάμβανε τρεις φάσεις: α) την διαμόρφωση ενός σταθερού πολιτικού και οικονομικού πλαισίου, β) την προσαρμογή της νομοθεσίας γ) την φάση των διαπραγματεύσεων.
Σε οικονομικό επίπεδο και προκειμένου να χρηματοδοτηθούν οι μεταρρυθμίσεις σε αυτές τις χώρες, οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες προχώρησαν στην δημιουργία της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Ανοικοδόμησης και Ανάπτυξης.
Το ζήτημα της τελευταίας μεγάλης διεύρυνσης προκάλεσε ποικίλες αντιδράσεις ιδιαίτερα στο σύνολο των οπαδών της εμβάθυνσης. Η ύπαρξη τόσων χωρών και η διασπορά συμφερόντων και ψήφων θεωρούσαν ότι θα προκαλούσε δυσκολίες στην επίτευξη συναίνεσης, θα εξασθενούσε την ενοποιητική προσπάθεια.
4. Συμπεράσματα
Η Ευρώπη πραγματοποίησε σημαντικά βήματα κατά την πορεία εξέλιξης της από την περιορισμένη δραστηριότητα της ως Κοινότητα σε Ένωση. Πολλά από αυτά τα βήματα προκλήθηκαν από το αίτημα χωρών της Ευρώπης να ενταχθούν στο εγχείρημα γεγονός που προκάλεσε διαδοχικές διευρύνσεις και εμβαθύνσεις. Ο συνδυασμός αυτών των δύο διαδικασιών ήταν απαραίτητος τόσο για την θεσμικής θωράκιση του εγχειρήματος όσο και για την πορεία προς την ολοκλήρωση.
Το μεγαλύτερο στοίχημα μέχρι την εποχή της σημερινής κρίσης για την ΕΕ ήταν η ένταξη των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης στις τάξεις της. Η δυσκολία της μετάβασης των χωρών αυτών από την σοσιαλιστική οικονομία και την αυταρχική διακυβέρνηση στην φιλελεύθερη δημοκρατία και στην οικονομία της αγοράς υπήρξε μια διαδικασία πολυεπίπεδη η οποία στέφθηκε με σχετική επιτυχία και η οποία προκάλεσε θεσμικές αλλαγές που συνέβαλλαν στην διαδικασία ενοποίησης. Δεδομένης της παρούσας κρίσης μένει να απαντηθεί το κατά πόσο το Ευρωπαικό οικοδόμημα μπορεί να αντέξει την πίεση της οικονομίας και να διατηρηθεί ανέπαφο.
5. Βιβλιογραφία
- Χριστοδουλίδης Θεόδωρος, Από την Ευρωπαϊκή Ιδέα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η ιστορική διάσταση του ευρωπαϊκού εγχειρήματος 1923-2004, Εκδόσεις Σιδέρης, Αθήνα 2004.
- Λάβδας Kων/νος. Δημιουργία και Εξέλιξη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. ΕΑΠ, Πάτρα 2001
- Young W. John, Η Ευρώπη του Ψυχρού Πολέμου 1945-199: Πολιτική Ιστορία, μτφρ. Δεμερτζίδης Γ., Εκδόσεις Πατάκη, 2001.
1 Χριστοδουλίδης, σελ. 89
2 Κοινοτικό κεκτημένο: Η νομοθεσία της κοινότητας, κανονισμοί και οδηγίες.
3 Λάβδας, σελ. 95
4 Young, σελ. 114
5 Young, σελ. 117
6 Young, σελ. 121
7 Young, σελ. 126
8 Χριστοδουλίδης, σελ. 1134
9 http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_maastricht_el.htm
10 Λάβδας, σελ. 114
11 Λάβδας, σελ. 115
12 http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterdam_treaty/index_el.htm
13 Χριστοδουλίδης, σελ. 162
14 Χριστοδουλίδης, σελ. 178
15 http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/nice_treaty/index_el.htm
16 Χριστοδουλίδης, σελ. 181
17 Χριστοδουλίδης, σελ. 188
18 Χριστοδουλίδης, σελ. 188
19 Χριστοδουλίδης, σελ. 155
Σχόλια