1. Εισαγωγή.
Οι συνθήκες του Άμστερνταμ (υπογράφηκε το 1997 και τέθηκε σε ισχύ το 1999), της Νίκαιας (υπογράφηκε το 2001 και τέθηκε σε ισχύ το 2003) και η αποτυχημένη προσπάθεια για την δημιουργία του Ευρώ-Συντάγματος (2005) άφησαν ανοιχτά ζητήματα τα οποία επιδιώχθηκε να επιλυθούν με την Συνθήκη της Λισσαβόνας (υπογράφηκε το 2007 και τέθηκε σε ισχύ το 2009). Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να παρουσιάσει τα προβλήματα που άφησαν ανοιχτά οι τρεις προηγούμενες θεσμικές προσπάθειες (κεφάλαιο 2), να παρουσιάσει τις θεσμικές καινοτομίες στις οποίες προχώρησε η ΕΕ με την συγκεκριμένη Συνθήκη (κεφάλαιο 3) και τέλος να δείξει σε πιο βαθμό εν μέσω της οικονομικής κρίσης η Συνθήκη της Λισσαβόνας επέτυχε τον σκοπό της (κεφάλαιο 4).
2. Οι Συνθήκες πριν την Λισαββόνα
Η πρώτη προσπάθεια για το μεγάλο βήμα προς την ευρωπαϊκή ενοποίηση αποτέλεσε η υπογραφή της Συνθήκης του Άμστερνταμ. Απολογιστικά όμως «μερικώς μόνο επέτυχε τους στόχους που επεδίωκε» χωρίς να βελτιώσει την λειτουργικότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης με αποτέλεσμα να αφήσει τα λεγόμενα «υπόλοιπα του Άμστερνταμ » να ρυθμιστούν από την επόμενη Συνθήκη, αυτή της Νίκαιας.
Η έναρξη των ενταξιακών διαπραγματεύσεων για τις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης επέσπευσαν την σύγκλιση μίας νέας αναθεωρητικής διάσκεψης προκειμένου να αντιμετωπισθούν τα προβλήματα της επερχόμενης διεύρυνσης. Με την ενεργοποίηση της συνθήκης της Νίκαιας το 2003 επιδιώχθηκε να ρυθμιστούν τα «υπόλοιπα του Άμστερνταμ» αλλά και να πραγματοποιηθούν οι απαραίτητες θεσμικές αλλαγές για την προετοιμασία της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την διεύρυνση του 2004. Ωστόσο η συνθήκη της Νίκαιας δεν είχε τα αναμενόμενα αποτελέσματα αφήνοντας «ημιτελή την θεσμική μεταρρύθμιση καθώς ουσιαστικά ανέτρεψε τις ισορροπίες εις βάρος των μεσαίων και των μικρών χωρών, έκανε πολύπλοκο τον μηχανισμό λήψης αποφάσεων και έθεσε προ τετελεσμένων γεγονότων τα υποψήφια Κράτη Μέλη .»
Το μεγάλο βήμα για την πολιτική ολοκλήρωση επιδιώχθηκε με την Συνθήκη για την θέσπιση του Συντάγματος της Ευρώπης (ΣΣΕ) που υπογράφηκε από τους αρχηγούς των κρατών και των κυβερνήσεων με σκοπό να αντικαταστήσει τις προηγούμενες συνθήκες και να δομήσει μία πιο συνεκτική Ευρωπαϊκή Ένωση. Το εγχείρημα αυτό όμως δεν ευοδώθηκε και η ΣΣΕ δεν τέθηκε σε ισχύ μετά την απόρριψης της με δημοψηφίσματα από την Γαλλία και την Ολλανδία.
3. Οι βασικές θεσμικές καινοτομίες της συνθήκης της Λισσαβόνας.
Η ανεπάρκεια λοιπόν των Συνθηκών του Άμστερνταμ και της Νίκαιας να αντιμετωπίσουν τα θέματα της διεύρυνσης και της διαδικασίας λήψης των αποφάσεων αλλά και η αποτυχία του Ευρώ-Συντάγματος, οδήγησαν αναγκαστικά σε μία περίοδο αβεβαιότητας για τους θεσμούς της ΕΕ και προβληματισμού για τις αλλαγές που θα έπρεπε να γίνουν ώστε να ικανοποιηθούν όλα τα κράτη - μέλη. Συγκλήθηκε μία νέα Διακυβερνητική Διάσκεψη προκειμένου να διαπραγματευτεί και να συγγράψει μία νέα Συνθήκη με σκοπό όχι να αντικαταστήσει αλλά να τροποποιήσει τις προηγούμενες συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας καταλήγοντας «στην διαχείριση των ζητημάτων της ολοκλήρωσης στο επίπεδο της διακυβερνητικής συνεργασίας.» Το αποτέλεσμα ήταν ένα κείμενο «που αποφεύγει του συνταγματικούς συμβολισμούς της ΣΣΕ (καταργεί τη σημαία της ΕΕ, τον ύμνο της, την διάταξη για την υπεροχή του ενωσιακού έναντι του εθνικού δικαίου), δεν μεταβάλει τις υφιστάμενες θεσμικές ισορροπίες και τροποποιεί χωρίς να ενοποιεί τις Συνθήκες».
Το αποτέλεσμα αυτής της Διακυβερνητικής Διάσκεψης υπογράφηκε στις 13 Δεκεμβρίου 2007 στην σύνοδο κορυφής της Λισσαβόνας από όπου και πήρε το όνομα της. Η συγκεκριμένη συνθήκη είναι γνωστή και ως Μεταρρυθμιστική Συνθήκη διότι τροποποιεί τις ιδρυτικές συνθήκες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (1957) και της Ευρωπαϊκής Ένωσης (1992).
Η δομή της συνθήκης της Λισσαβόνας, που τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009, περιλαμβάνει τα κάτωθι τμήματα: Α) Το προοίμιο, Β) Τροποποιήσεις στην Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (Συνθήκη του Μάαστριχτ, 1992), Γ) Τροποποιήσεις στην συνθήκη περί Ιδρύσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Συνθήκη της Ρώμης, 1957), Δ) Τελικές Διατάξεις, Ε) Πρωτόκολλα, ΣΤ) Διακηρύξεις.
Εκτός από τις μεταβολές και τις καταργήσεις σε άρθρα των δύο βασικών συνθηκών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η συνθήκη της Λισσαβόνας προχώρησε σε μία σειρά θεσμικών καινοτομιών (ΘΣ):
ΘΣ1: Ευρωπαϊκό Συμβούλιο
Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ανάγεται σε ένα από τα κύρια θεσμικά όργανα και καθιερώνεται η θέση του Πρόεδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου ο οποίος εκλέγεται για θητεία δυόμισι ετών (με δυνατότητα ανανέωσης μόνο μία φορά) και αντικαθιστά την ανά εξάμηνο εναλλασσόμενη Προεδρία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (όπου πρόεδρος ήταν ο αρχηγός κάθε κράτους μέλους που είχε την προεδρία). Ωστόσο το εκ περιτροπής σύστημα προεδρίας ανά εξάμηνο παραμένει για τα Συμβούλια των Υπουργών εκτός του Συμβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων που ασκείται από τον Ύπατο Εκπρόσωπο.
Μέχρι σήμερα ο ρόλος του Προέδρου δεν είναι τόσο καίριος πέρα από το γεγονός ότι προετοιμάζει, συγκαλεί και συντονίζει τις δύο τακτικές συνόδους κορυφής και όσες έκτακτες χρίζουν μέσα στο χρόνο.
Η Συνθήκη της Λισσαβόνας ορίζει νέα μεθοδολογία ψηφοφορίας για το Συμβούλιο της Ευρώπης χωρίς να απαιτούνται ομόφωνες αποφάσεις. Το ποσοστό της ειδικής πλειοψηφίας ορίζεται σε 55% των κρατών μελών, σε σχέση με το 71% της Νίκαιας, το οποίο περιλαμβάνει τουλάχιστον 15 κράτη μέλη που συγκεντρώνουν ποσοστό 65% του πληθυσμού της Ένωσης, σε αντίθεση με το 62% της Νίκαιας. Όταν το Συμβούλιο δεν έχει να κάνει με πρόταση της Επιτροπής, η αναγκαία πλειοψηφία αυξάνεται στο 72% ενώ το πληθυσμιακό ποσοστό παραμένει το ίδιο. Για να απορριφθεί μια νομοθεσία τουλάχιστον 4 χώρες πρέπει να είναι ενάντια στην πρόταση. Παράλληλα επεκτείνονται οι τομείς στους οποίους οι αποφάσεις λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία.
Το σύστημα αυτό θα ισχύει από το 2014 ενώ για την περίοδο 2104-1017 μία χώρα θα δύναται να αιτηθεί να διεξαχθεί η ψηφοφορία σύμφωνα με την ποσόστωση που ορίζεται από την Συνθήκη της Νίκαιας.
ΘΣ2: Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο
Με την Συνθήκη της Λισσαβόνας το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποκτά σημαντικές εξουσίες όσον αφορά τη νομοθεσία και τον προϋπολογισμό της ΕΕ αλλά και τις διεθνείς συμφωνίες. Ενισχύονται οι νομοθετικές και δημοσιονομικές αρμοδιότητες του (μπορεί ακόμα και να καταψηφίσει τον κοινοτικό προϋπολογισμό) καθώς και οι αρμοδιότητές του σε ότι αφορά την έγκριση διεθνών συμφωνιών. Επίσης, αλλάζει η σύνθεση και μειώνεται ο αριθμός των βουλευτών σε σχέση με την Συνθήκη της Νίκαιας) και δεν μπορεί να υπερβαίνει τους 751 (750 έδρες συν την έδρα του Προέδρου), ενώ η κατανομή των εδρών μεταξύ των χωρών μελών γίνεται με βάση την αρχή της φθίνουσας αναλογικότητας . Η Συνθήκη προβλέπει ακόμη ότι κάθε χώρα μέλος δεν θα μπορεί να έχει λιγότερους από 6 και περισσότερους από 96 ευρωβουλευτές. Παράλληλα ενδυναμώνεται η διαδικασία συναπόφασης κατά την άσκηση της πολιτικής η οποία και διασφαλίζει την ισότιμη θέση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου με το Συμβούλιο, σε ποσοστό 95% των αποφάσεων.
ΘΣ3: Ο ρόλος των Εθνικών κοινοβουλίων
Με την συνθήκη τα εθνικά κοινοβούλια αποκτούν περισσότερες ευκαιρίες να συμμετέχουν στις εργασίες της ΕΕ και στην λήψη των αποφάσεων, κυρίως χάρη σε ένα νέο μηχανισμό που διασφαλίζει ότι η Ένωση ενεργεί μόνο στις περιπτώσεις που μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα αποτελέσματα σε επίπεδο Ένωσης. Παράλληλα υιοθετείται το σύστημα της “έγκαιρης προειδοποίησης επικουρικότητας” που απαιτεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποστέλλει όλες τις νέες προτάσεις νομοθετημάτων στα εθνικά κοινοβούλια πριν αρχίσει η μελέτη τους από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο Υπουργών. Αν τα εθνικά κοινοβούλια ψηφίσουν ότι θεωρούν το προτεινόμενο νομοθέτημα ως παραβίαση της εθνικής επικουρικότητας (δηλ. θεωρήσουν ότι το συγκεκριμένο νομοθέτημα θα ήταν καλύτερα να τύχει χειρισμού από τα Κράτη Μέλη παρά από την ΕΕ), τότε θα πρέπει να σταλεί στην Επιτροπή για τροποποίηση ή απόσυρση.
Τέλος αναφορικά με τα δικαιώματα των Εθνικών Κοινοβουλίων η Συνθήκη της Λισσαβόνας αναγνωρίζει για πρώτη φορά τη δυνατότητα ενός κράτους μέλους να αποχωρήσει από την Ένωση.
ΘΣ4: Δικαιώματα και Δικαιοσύνη
Με την συνθήκη της Λισσαβόνας γίνεται υποχρεωτικός ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων . Ωστόσο δύο από τις χώρες της ΕΕ η Μεγάλη Βρετανία και η Πολωνία κατάφεραν να συμπεριληφθεί ένα κείμενο για την αποφυγή της πλήρους εφαρμογής του "Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης" από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις χώρες τους.
Παράλληλα αναβαθμίζεται ο ρόλος του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης που καλύπτει συνολικά το δίκαιο της Ε.Ε., εκτός αν ορίζεται κατά περίπτωση διαφορετικά (στους τομείς δραστηριότητας από την ΚΕΠΠΑ δεν έχει αρμοδιότητα). Κατ΄ αυτή την τομή το σύνολο του δικαιοδοτικού συστήματος της Ένωσης ονομάζεται πλέον Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποτελούμενο από τρία επιμέρους δικαιοδοτικά όργανα: το καθαυτό Δικαστήριο, το Γενικό Δικαστήριο και το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης.
ΘΣ5: Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας
Στα θέματα εξωτερικής πολιτικής με την συνθήκη της Λισσαβόνας συγχωνεύονται οι θέσεις του Ύπατου Εκπρόσωπου της Ένωσης για θέματα Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφαλείας (ΚΕΠΠΑ) με την θέση του Ευρωπαϊκού Επιτρόπου Εξωτερικών Σχέσεων και Ευρωπαϊκής Πολιτικής Γειτονίας. Διορίζεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία και με συμφωνία του Προέδρου της Επιτροπής. Στόχος είναι αφενός να μειωθούν οι Επίτροποι στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και αφετέρου να δημιουργηθεί ένας ισχυρότερος ρόλος για τα θέματα εξωτερικής πολιτικής Ο Ύπατος Εκπρόσωπος της Ένωσης για θέματα Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφαλείας ορίζεται και ως ο αντιπρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Στα καθήκοντά του είναι και να ασκεί διπλωματικές αρμοδιότητες εκπροσωπώντας την ΕΕ διεθνώς, αλλά αυτός ο ρόλος όπως φάνηκε και στο θέμα της Λιβύης είναι “κενό γράμμα”, καθώς την εξωτερική πολιτική στην συγκεκριμένη κρίση την αποφάσισαν οι αρχηγοί των ισχυρών κρατών.
ΘΣ6: Αλλαγές στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή
Σύμφωνα με την Συνθήκη, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα περιοριστεί σε μέλη και από το 2014 θα έχει τόσους επιτρόπους όσα είναι τα δύο – τρίτα των κρατών της Ένωσης (18 επίτροποι για τα 27 κράτη – μέλη). Ωστόσο λόγω του απορριπτικού ιρλανδικού δημοψηφίσματος το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο αποφάσισε να διατηρηθεί η αναλογία «ένα κράτος – ένας Επίτροπος» και μετά το 2014. Παράλληλα ο πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ορίστηκε να εκλέγεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (τυπικά διότι ουσιαστικά ορίζεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο) με βάση τα αποτελέσματα των εκλογών και θα εγκρίνει μετά από ακρόαση του Επιτρόπους που προτείνονται από τα Κράτη – Μέλη.
ΘΣ7: Οριοθέτηση Αρμοδιοτήτων ανάμεσα στην Ένωση και τα Κράτη - Μέλη
Στις αποκλειστικές αρμοδιότητες της ΕΕ στο να κάνει ρυθμίσεις παραμένουν: η νομισματική πολιτική (Ευρώ), ο ανταγωνισμός, τελωνειακή ένωση, η διατήρηση των θαλασσιών βιολογικών πηγών.
Στις μοιρασμένες αρμοδιότητες στην νομοθεσία ανάμεσα στην ΕΕ και τα Κράτη Μέλη βρίσκονται: εσωτερική αγορά, περιβάλλον, μεταφορές, ενέργεια, εδαφική συνοχή, κοινωνική πολιτική, αγροτική και αλιευτική αρμοδιότητα, παροχή δικαιοσύνης και ασφάλειας.
ΘΣ8: Πρωτοβουλία πολιτών
Ενισχύεται η συμμετοχική δημοκρατία στην διαδικασία λήψης των αποφάσεων με την ενεργή συμμετοχή των πολιτών. Δίδεται η δυνατότητα στους πολίτες να υποβάλουν προτάσεις, να θέσουν ζητήματα εφόσον υπογραφούν από ένα εκατομμύριο πολίτες από διάφορα κράτη. Σε μία τέτοια περίπτωση η Ευρωπαϊκή Επιτροπή οφείλει να το εξετάσει και να υποβάλει ρύθμιση αν προκύπτει ανάγκη.
ΘΣ9: Το Eurogroup
«Σημαντική θεωρείται και η θεσμοποίηση της ευρωομάδας (eurogroup), δηλ των άτυπων συναντήσεων των Υπουργών Οικονομικών των κρατών-μελών που συμμετέχουν στην ευρωζώνη.»
4. Συμπεράσματα
Με την Συνθήκη της Λισσαβόνας (2007) ή αλλιώς και Μεταρρυθμιστική Συνθήκη σκοπός ήταν να επιλυθούν τρία προβλήματα. Πρώτον να δοθεί λύση στα ανοικτά ζητήματα που δεν κατάφεραν να κλείσουν οι συνθήκες του Άμστερνταμ (1997) και της Νίκαιας (2001). Δεύτερον να συμμαζέψει την αποτυχία του Ευρωσυντάγματος. Τρίτον να επικαιροποιήσει /αντικαταστήσει /καταργήσει /τροποποιήσει άρθρα των δύο βασικών συνθηκών της Ευρωπαϊκής ενοποίησης δηλ. της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (Ρώμη 1957) και την Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Μάαστριχτ, 1992).
Με την νέα συνθήκη εισάγονται θεσμικές καινοτομίες με σκοπό την αναβάθμιση του ρόλου των οργάνων της Ένωσης και των μηχανισμών λήψεως αποφάσεων χωρίς ωστόσο να επιτυγχάνονται οι φιλόδοξοι στόχοι που είχαν τεθεί με την εγκαταλειφθείσα Συνταγματική Συνθήκη. Σημαντικές αλλαγές συνεισφέρουν έστω και με μικρά βήματα στην ενοποιητική διαδικασία γεγονός εμφανές τόσο στον αναβαθμισμένο ρόλο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσο και στον θεσμικό ρόλο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου όπου οι αποφάσεις ρυθμίζονται με ειδική πλειοψηφία λαμβάνοντας υπόψη την αρχή της επικουρικότητας.
Ωστόσο η Συνθήκη αυτή «δεν απαντά σε όλες τις προκλήσεις και δεν καλύπτει σημαντικά ελλείμματα στην ΕΕ ». Αυτό είναι εμφανές στην τρέχουσα διαχείριση της κρίσης του Ευρώ και των δημοσιονομικών προβλημάτων όπου η Συνθήκη δεν περιλαμβάνει τους μηχανισμούς αυτούς που θα μπορούσαν να την αντιμετωπίσουν. Παρά το γεγονός ότι προβλέπει με την ρήτρα αποχώρησης την έξοδο μίας χώρας από την ΕΕ και παρά το γεγονός ότι έχουν προβλεφθεί ζητήματα δημοσιονομικής πειθαρχίας, η οικονομική κρίση βρήκε απροετοίμαστη θεσμικά την ΕΕ να αντιμετωπίσει τα ζητήματα των υπέρ-χρεωμένων κρατών.
Στο διάστημα της κρίσης από το 2009 μέχρι σήμερα έχουν επέλθει τροποποιήσεις στους μηχανισμούς της ΕΕ για την αντιμετώπιση των προβλημάτων. Κάποιες από τις αρμοδιότητες των οργάνων έχουν τροποποιηθεί ενώ έχουν εισαχθεί και νέες δομές όπως το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ), ο Μηχανισμός Ανακεφαλαίωσης (ESF) ενώ παράλληλα έχει ενισχυθεί ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) με σκοπό την αντιμετώπιση της τραπεζικής κρίσης και στόχο την τραπεζική ενοποίηση από το 2014. Παράλληλα έχει μεταβληθεί το δημοσιονομικό σύμφωνο σταθερότητας όπως είχε οριστεί με την Συνθήκη της Λισαββόνας προς το αυστηρότερο και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μέσω των μηχανισμών του μπορεί να επεμβαίνει στους προϋπολογισμούς των κρατών μελών και να επιβάλει δημοσιονομικές προσαρμογές (Μνημόνια Κατανόησης).
Το μεγάλο στοίχημα για την Ευρωπαϊκή Ένωση εν μέσω κρίσης είναι αν η συνθήκη της Λισαββόνας, με όποιες αλλαγές επέλθουν λόγω της κρίσης, μπορεί να αποτελέσει το βασικό θεσμικό κείμενο, εν ήδη Συντάγματος, που θα επιτρέψει την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Στοίχημα αποτελεί και το γεγονός ότι λόγω της οικονομικής κρίσης έχει αυξηθεί ο ευρωσκεπτικισμός που ωθεί στην ισχυροποίηση των εθνικών κυβερνήσεων ως αντίβαρο στην εφαρμοζόμενη πολιτική λιτότητας της ΕΕ.
Επίσης η εμμονή στα θέματα δημοσιονομικής πειθαρχίας και η έμφαση ακόμα και στην Συνθήκη της Λισαββόνας για την απορρύθμιση και την απελευθέρωση της αγοράς δείχνει ότι «η ολοκλήρωση αποτελεί περιφερειακή έκφραση της νεοφιλελεύθερης παγκοσμιοποίησης που επιτυγχάνει το διεθνικό χαρακτήρα των αγορών και ωφελεί μόνο τις πολυεθνικές εταιρείες ». Αυτή δεν είναι μία Ευρώπη των πολιτών όπως επιθυμούσαν οι πρωτεργάτες, αλλά μία Ευρώπη των Οικονομιών και των Πολυεθνικών.
5. Βιβλιογραφία
• Χριστοδουλίδης Θεόδωρος, Από την Ευρωπαϊκή Ιδέα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η ιστορική διάσταση του ευρωπαϊκού εγχειρήματος 1923-2004, Εκδόσεις Σιδέρης, Αθήνα 2004.
• Φραγκονικολόπουλος Χρήστος, Η Συνθήκη της Λισαβόνας. Η προοπτική και το στοίχημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Σχόλια